Una directiva es un acto normativo adoptado por las instituciones de la Unión Europea . Junto con las regulaciones , decisiones , opiniones y recomendaciones , las directivas comunitarias forman parte del derecho secundario de la Unión Europea.
A diferencia de un reglamento comunitario que se aplica total y directamente, una directiva establece los objetivos que deben alcanzar los países miembros, con una fecha límite. Este retraso permite a los gobiernos nacionales adaptarse a las nuevas regulaciones.
En los términos del artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , "La directiva es vinculante para cualquier Estado miembro receptor en cuanto al resultado que debe alcanzarse, dejando a las autoridades nacionales la competencia en cuanto a la forma y los medios " . En otras palabras, la directiva es un texto adoptado por las instituciones de la Unión Europea que establece normas que los Estados miembros deben incluir en su derecho interno (hablamos de "transposición" al derecho nacional), en particular mediante actos. Legislativos o regulatorio . Los estados tienen un plazo de transposición para esto.
Por tanto, la directiva establece un objetivo a alcanzar, pero deja a los Estados la elección de los medios para lograrlo. A diferencia de las regulaciones , las directivas no son directamente aplicables en la legislación nacional; requieren la intervención del Estado, pero esta intervención no puede asimilarse a una medida de acogida, como en el derecho internacional .
En Francia, como en los demás Estados miembros, el objetivo de la ley es aplicar una disposición comunitaria en el 60 al 70% de los casos para los nuevos textos. Sin embargo, este porcentaje no debe ser engañoso. De hecho, la forma que debe darse a esta transposición sigue siendo, según el artículo 288, competencia de los parlamentos y las autoridades nacionales. Por tanto, no se trata de una simple traducción de normas elaboradas por las instituciones comunitarias y consagradas como tales en el Derecho interno. Las directivas son "leyes marco", ciertamente vinculantes en cuanto a su finalidad, ya que obligan a los Estados miembros en cuanto al resultado que debe alcanzarse, pero son las autoridades nacionales quienes definen la forma de este resultado en la legislación nacional.
Si bien la Directiva en sentido estricto es un acto normativo del Consejo de Ministros, su preparación y adopción llevan tiempo y están marcadas por varias etapas. En este proceso intervienen varias instituciones y, en particular, el “triángulo institucional”: la Comisión Europea , el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo .
Las reglas y los procedimientos de toma de decisiones dentro de la UE se definen en los tratados fundacionales. En principio, corresponde a la Comisión proponer nuevos actos legislativos europeos y al Parlamento y al Consejo adoptarlos. La Comisión y los Estados miembros se encargan entonces de aplicarlos. La Comisión se asegura de que se respeten.
La Comisión Europea , formada por comisarios nombrados por los Estados miembros, elabora y adopta una propuesta de directiva que presenta al Consejo de la Unión Europea y al Parlamento Europeo.
La propuesta de la Comisión sigue entonces generalmente dos caminos paralelos con vistas a su presentación al Consejo de la Unión Europea, por una parte, y al Parlamento Europeo, por otra.
Si bien la Directiva es un acto normativo del Consejo de la Unión Europea , dependiendo del ámbito tratado, el Parlamento Europeo , integrado por representantes de los ciudadanos de la Unión, tiene más o menos poder para intervenir en la adopción de una directiva. . Los tres procedimientos principales que tiene a su disposición son:
El Consejo de la Unión Europea, formado por ministros de cada Estado miembro, examina el texto que se le propone. Según el ámbito tratado y el procedimiento seguido, puede o debe tener en cuenta la opinión del Parlamento. Una vez adoptado por el Consejo, el texto se convierte en una Directiva europea en el verdadero sentido del término.
El siguiente paso es la transposición.
En general, la directiva fija el plazo después del cual debe adoptarse la legislación transpuesta. La transposición y la aplicación no deben confundirse. La implementación no solo tiene como objetivo la transposición formal, sino todas las medidas que contribuyen a la implementación efectiva de la directiva (información, formación, fomento, implementación de sanciones administrativas, civiles y penales, etc.).
La Comisión Europea garantiza un estrecho seguimiento de la transposición. Las medidas nacionales deben notificarse a la Comisión dentro de los plazos exigidos. Se ha establecido un procedimiento especial de notificación asistida por computadora para este propósito.
Los retrasos en la notificación tienen un impacto negativo en la armonización de las leyes y la consecución del mercado único. La legislación transpuesta se refiere al orden público. De hecho, el retraso o la falta de transposición de una directiva permite a los solicitantes privilegiados (instituciones y Estados miembros), en particular, iniciar una acción por incumplimiento o responsabilidad contra el Estado incumplidor. Francia ha registrado avances en términos de transposición tardía desde 2009, la tasa de déficit de transposición (número de directivas cuya transposición no está completa en su fecha de vencimiento en comparación con el número total de directivas en vigor ) fluctúa entre el 0, el 3 y el 1% desde esa fecha.
La falta de armonía entre la legislación transpuesta con la directiva es sancionada por los tribunales europeos por atentar contra el objetivo perseguido por la directiva. Se trata en particular de la libre circulación de productos y servicios, cuyas diferencias en la legislación a menudo ocultan "obstáculos al comercio". En su dictamen 3/2005, el Tribunal de Cuentas Europeo señala que la transposición de una directiva será incorrecta si no cumple con la directiva original: “Incluso si este objetivo se ha logrado para la mayoría de las modificaciones propuestas, el Tribunal observa que, en varios puntos, la transposición de la Directiva carece de coherencia, en particular debido a:
Si un estado miembro no adopta una legislación compatible, la Comisión Europea puede iniciar un procedimiento en su contra. Estas demandas son caras y frecuentes. En 2017, el número de infracciones sin resolver se situó en 674 para el conjunto de la Unión Europea, estos datos se presentan en un cuadro de mando muy detallado mantenido por la Comisión. Proporcionalmente, las áreas con más delitos que se tratan son el medio ambiente, el transporte y la fiscalidad.
Una vez implementadas, sabemos que no todas las leyes se aplican de manera satisfactoria. Se debe tener en cuenta el ejemplo de los límites de velocidad, que los automovilistas han tardado más de 100 años en observar. La implementación de las directivas encuentra dificultades similares. Por este motivo, las directivas más recientes tienden a establecer indicadores mensurables y escalonados para garantizar su aplicación efectiva. Esta práctica es particularmente notable en el campo del medio ambiente.
Para alcanzar estos objetivos, los Estados miembros se enfrentan al problema del coste de la legislación para su economía. En la mayoría de los casos, el cumplimiento tiene ventajas claramente mayores que desventajas, pero existen diferencias en la eficiencia de la aplicación de la ley. Por lo tanto, observamos que el costo de implementar las leyes varía significativamente de un estado a otro. Según la Comisión, el coste anual de ejecución en los Países Bajos puede considerarse representativo (3,5% del PIB - Com 2006 - 691).
Para mejorar la situación y difundir las mejores prácticas, la Comisión ha lanzado el programa `` Legislar mejor '', cuyo objetivo es reducir significativamente los costes de implementación injustificados: `` La mayoría de los costes generados por la legislación se refieren a inversiones (por ejemplo, instalación de equipos de seguridad) necesarias para cumplir con la ley. Pero existen otros costes administrativos, como los que genera la obligación de informar sobre una determinada actividad. Estos costes deberían reducirse siempre que sea posible sin comprometer la consecución de los objetivos de la legislación. La experiencia de los Estados miembros muestra que las autoridades públicas pueden hacer mucho para reducir las cargas administrativas injustificadas causadas por la legislación; se estima que los beneficios económicos de dicha acción corresponden a un aumento del PIB de hasta el 1,5%, es decir, hasta 150 000 millones de euros ”. (Com 2006-689). La Comisión se ha fijado el ambicioso objetivo de reducir este gasto injustificado en una cuarta parte para 2012. Este objetivo se estableció antes de la crisis de 2008. Para la mayoría de los responsables de la toma de decisiones europeos, ahora está claro que estos objetivos deben superarse y que la cuestión de la mejora de los procesos de toma de decisiones e implementación se convierte en una prioridad máxima (cf. sobre este tema las Jornadas Europeas de Informática Jurídica que se celebraron en París en diciembre de 2008).
Dado que la Unión emana de tratados, desde el punto de vista jurídico, no hace leyes y sus actos solo tienen valor jurídico una vez que han sido transpuestos o aplicados por las instituciones nacionales. De hecho, según la letra de los Tratados, una directiva manda a las instituciones (de la Unión o de los Estados miembros) y no a las personas (papel de la ley), al establecer "objetivos" que obligan a los Estados miembros "en lo que respecta a los resultados a alcanzar ”. Sin embargo, muchas directivas establecen ahora normas detalladas, diseñadas para ser transpuestas directamente a la legislación nacional.
Sin embargo, la naturaleza jurídica de la Unión Europea ha cambiado gradualmente. Varios factores han convergido para afirmar la primacía del Derecho comunitario sobre el de los Estados miembros.
Ningún jurista cuestionó la primacía de las constituciones nacionales sobre los tratados ... antes de que la construcción europea adquiriera una importancia creciente. En primer lugar, hubo dos sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que afirman que "la Comunidad constituye un nuevo orden jurídico de derecho internacional, en beneficio del cual los Estados han limitado, aunque en áreas limitadas, sus derechos soberanos" y que " El artículo 12 del Tratado constitutivo de la CEE produce efectos inmediatos y genera derechos individuales para las personas que los tribunales nacionales deben salvaguardar ”. Siguió una ausencia de reacción de los Estados miembros, en un contexto europeo donde la cuestión todavía tenía poca importancia práctica. Luego, en 1998 (sentencia Sarran), el Consejo de Estado francés reafirmó la primacía de la constitución nacional. Sin embargo, el artículo 88-1 de la Constitución dispone que "La República participa en las Comunidades Europeas y la Unión Europea, integrada por Estados que han elegido libremente, en virtud de los tratados que las establecieron, ejercer conjuntamente algunas de sus competencias". , y el artículo 55 afirma que "Los tratados o convenios debidamente ratificados o aprobados tienen, desde su publicación, una autoridad superior a la de las leyes, con sujeción, para cada convenio o tratado, a su aplicación por la otra parte. Así, el Consejo Constitucional juzga que "la transposición al derecho interno de una directiva comunitaria resulta de una exigencia constitucional que sólo puede ser obstaculizada por una disposición expresa en contra de la Constitución". Asimismo, en una decisión posterior, declaró: "la transposición de una directiva no puede ir en contra de una regla o un principio inherentes a la identidad constitucional de Francia, excepto si el constituyente lo ha consentido". A continuación, el Consejo de Estado declara en sentencia dictada en 2007 que es de su competencia en el marco de la impugnación de una directiva "examinar directamente la constitucionalidad de las disposiciones reglamentarias impugnadas" en el caso de que ninguna legislación comunitaria ya proteja la disposiciones y principios defendidos por la Constitución francesa, invocados para impugnar la directiva.
En este marco incierto, cabe preguntarse, por tanto, sobre la autoridad jurídica de una directiva europea frente a la propia constitución, su superioridad frente a la ley que se adquiere. De hecho, en Francia, las directivas europeas encuentran su legitimidad directamente dentro de la constitución (dándoles así un estatus potencialmente constitucional), ¿qué pasaría si las cláusulas de una directiva entraran en contradicción con las disposiciones constitucionales? ¿Dependería eso de la naturaleza de estas disposiciones, "expresas" o no, o de los principios inherentes a la "identidad constitucional de Francia"?
Así, en enero de 2003, el Parlamento francés se vio obligado a modificar un artículo de una ley que había aprobado previamente por unanimidad, estableciendo que "un elemento aislado del cuerpo humano o, de otro modo producido por un proceso técnico, incluida la secuencia o la parcial secuencia de un gen, no puede constituir una entidad patentable ”, por mandato judicial del Tribunal de Justicia Europeo . El Consejo Constitucional francés consideró así los compromisos europeos de Francia como una disposición constitucional. Admite así que muchas de las cláusulas de la constitución nacional ya no tienen ningún efecto práctico, sin embargo, sin eliminarlas o modificarlas , porque la Unión, para imponer la legalidad de sus actos, debe acudir absolutamente a los medios institucionales de los Estados miembros que transformen las decisiones europeas en leyes nacionales.
El artículo 288 del TFUE establece que "la Directiva es vinculante para cualquier Estado miembro beneficiario en cuanto al resultado que debe alcanzarse, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios". Se trata de una obligación real de resultado, que no siempre es respetada por los Estados miembros: el 18 de marzo de 2004, el Journal Les Échos enumeró 108 directivas no transpuestas en Francia. El Tribunal de Justicia de la UE reconoce ahora que las directivas tienen "efecto directo". Adoptadas por el Consejo o la Comisión, las directivas deben publicarse en el Diario Oficial de la UE (DOUE).
Las directivas volviéndose muy precisas, surgió la cuestión de su valor jurídico Más allá del texto de los tratados. Por otro lado, las personas pueden beneficiarse de él si se cumplen estas 4 condiciones :
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea comenzó por incrementar su valor jurídico al admitir su efecto directo con sus sentencias Franz Grad v / Finanzamt y Van Duyn . Por lo tanto, ha admitido que los litigantes pueden invocarlo en ausencia de transposición (o después de una directiva transpuesta deficientemente) en determinadas condiciones:
El Consejo de Estado rechazó por primera vez este desarrollo con la sentencia Cohn-Bendit de 22 de diciembre de 1978 al decidir que las directivas comunitarias “ no pueden invocarse en apoyo de un recurso dirigido contra un acto administrativo individual en caso de que cualquier disputa sobre la legalidad de las medidas reglamentarias adoptadas para cumplir con esta directiva ”.
Luego matizó considerablemente su decisión al admitir el efecto directo de la directiva en muchos casos, para terminar reconociendo (en contradicción con la jurisprudencia Cohn-Bendit) la posibilidad de que el litigante se acoja a las disposiciones de una no directiva. .transpuesto.
los temperamentosEl Consejo de Estado ha distinguido según la naturaleza del acto impugnado, reglamentario o particular .
Para actos regulatoriosEn sentencia de 30 de octubre de 2009, la Asamblea del litigio del Consejo de Estado resolvió que "todo imputado tiene derecho, en apoyo de una acción dirigida contra un acto administrativo ilícito, disposiciones precisas e incondicionales" una directiva, cuando el Estado no ha adoptado las medidas de transposición necesarias en los plazos establecidos por ella. "
Las empresas europeas suelen vigilar periódicamente las directivas actuales o futuras.